Адміністративно-територіальна реформа, яка була розпочата за президента Порошенка, може бути завершена за президента Зеленського. Днями він подав до Верховної Ради законопроєкт, який передбачає зміни до Конституції у рамках децентралізації влади.

Про це йдеться у публікації газети "Молодий буковинець".



"МБ" разом з експертами проаналізував цей проєкт закону та пропонує переглянути, які зміни в територіальному устрої пропонує президент, та як може змінитися структура місцевої влади у майбутньому.

Як зміняться райони та області

Територіальний поділ нині передбачає області, райони, міста, райони в містах, селища та села, а також Автономну республіку Крим. Новий запропроєкт пропонує райони замінити округами, а замість сіл та селищ створити громади.

Громада, згідно з новим проєктом, має стати первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою. Декілька суміжних громад утворюватимуть округ. Окремо буде визначатися правовий статус Києва як столиці. Для цього треба буде ухвалити окремий закон про столицю, який "пробуксовує" вже багато років.

Законопроєктом не планується запровадження федералізації чи спеціального статусу для окремих районів Донецької та Луганської областей.

Ще одна суттєва новація – запровадження інституту префектів замість голів облдержадміністрацій. Передбачається, що префекти будуть держслужбовцями, призначатися та звільнятися з посади Президентом України за поданням Кабінету міністрів і звітувати главі держави. У цій частині поки жодних відмінностей від голів ОДА немає.

Офіс префекта формуватиме сам чиновник. Термін перебування префекта на посаді в одному окрузі, області не може перевищувати трьох років. І тут вже цілковита відмінність від ситуації з нинішніми головами ОДА, які могли протягом десятиліть сидіти на одному місці та зростатися із місцевою владою.

До повноважень префекта входитиме нагляд за дотриманням законності на території округу/області. Також чиновник буде координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади, вносити подання президенту про зупинення дії актів (ухвалених радою, головою громади, окружною/обласною радою), які не відповідають Конституції.

Префект не може мати представницького мандату та не може поєднувати свою діяльність з іншою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час). Щодо повноважень префектів, то має бути ухвалений окремий закон.

Законопроєктом також пропонується скоротити до чотирьох років термін повноважень голів громад, депутатів ради громади, окружної, обласної ради, обраних на чергових виборах. Зараз місцеві органи влади оновлюються раз на 5 років.

У прикінцевих положеннях законопроєкту йдеться про те, що старі районні та обласні держадміністрації припинять роботу, коли нові окружні, обласні ради створять свої виконавчі комітети. Це має відбутися не пізніше першого березня 2021 року.

Що не так із проєктом закону?

Асоціація міст України висловила стурбованість закритістю процесу підготовки проєкту змін до Конституції та звернула увагу на ряд критичних питань:
Відродження старої ідеї загального прокурорського нагляду, але під "новою вивіскою" префектів. На заміну місцевим державним адміністраціям приходять префекти. Їм пропонується надати право наглядати практично за всією діяльністю органів місцевого самоврядування і швидко зупиняти їхні акти. З огляду на перелік інших повноважень, така функція префектів виглядає як основна. І це все на додаток до вже наявного широкого державного впливу в усіх галузях муніципального життя, місцевих фінансах, публічних закупівлях, детальній законодавчій зарегульованості. Це виглядає як відродження старої ідеї загального прокурорського нагляду, але під "новою вивіскою" префектів.

Скорочення терміну повноважень місцевих обранців – порушення рівності форм народовладдя. Пропонується скоротити терміни повноважень місцевих рад та голів громад з 5 до 4 років. При цьому терміни повноважень президента та парламенту залишаються незмінні – 5 років. Обґрунтування такої нерівності відсутнє. Виходить, що на національному рівні виборні особи отримують більше часового, організаційного та фінансового ресурсів для реалізації своїх завдань, ніж на місцевому.

Втрата Києвом та Севастополем спеціального статусу. Міста Київ та Севастополь більше не розглядаються як окремі адміністративно-територіальні одиниці, що знаходяться поза відповідно Київською областю та АР Крим, мають особливості державного управління та місцевого самоврядування. Хоча ці міста мають об’єктивні передумови для такого спеціального статусу. Щодо міста Севастополя дивним виглядає втрата його спеціального статусу без зазначення у перехідних положеннях, куди він територіально приєднується.

Ліквідація поняття міст обласного значення. Система адмінтерустрою передбачає обов’язкові три рівні: усі міста входять до складу округів, усі округи входять до складу областей. Такі зміни виглядають вкрай суперечливими, оскільки громади матимуть значні відмінності за чисельністю населення. Це призведе до диспропорцій та нелогічностей при організації влади на рівні округів та областей.

Плутанина з терміном "громада". В одному терміні "громада" зведено одночасно і жителів однієї місцевої спільноти, і адміністративну територію. Чомусь громада повинна реєструватися як юридична особа. Не зрозуміло, для чого це потрібно з огляду на суть юридичних осіб за наукою цивільного права.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Конституції України громади діють як складові народу України через вибори, референдуми, інші форми прямої демократії. Громади в переважній більшості випадків реалізують свої права через органи місцевого самоврядування, а також такі органи є представниками громад у суді.

Послаблення сільських, селищних, міських голів. У змінах відсутні повноваження нових голів громад щодо головування на засіданнях місцевих рад та очолювання виконавчого органу ради.

Чи є загроза узурпації влади?

Тарас Прокоп, радник з питань децентралізації Чернівецького центру розвитку місцевого самоврядування:

"Загалом цей законопроєкт не говорить про узурпацію влади. Просто ця узурпація може відбутися, якщо, наприклад, не будуть правильно працювати деякі механізми. Скажімо, коли йдеться про можливість зупинення дії рішень місцевої ради чи припинення повноважень голови громади, то це може відбутися лише у випадку, якщо цим головою громади було допущено порушення Конституції України або принципів унітарності держави.

Якщо говорити про те, чому в проєкті закону немає переліку областей – то, на мій погляд, це нормальна практика. Тому що в більшості європейських країн так само в основний закон не дають перелік утворень. Це навіть дає можливість Верховній Раді за простішою процедурою, при потребі, перейменувати область.

Чи це означає, що у майбутньому області можуть розширити або приєднати один до іншого? Теоретично, можуть це зробити. Але тільки за відповідною концепцією, але нині таку ідею зараз взагалі ніхто не розглядає. Наразі ніхто не планує розширювати області, тож вони залишатимуться в нині діючих межах".

Читайте найоперативніші новини "МБ" у Facebook і Telegram