Найпривабливіше у посаді губернатора – лобіювання інтересів

Як повідомив заступник голови ОДА Віталій Усик, усе керівництво облдержадміністрації поки що працює у звичному режимі і не збирається пакувати валізи.

– Занепадницьких настроїв – мовляв, треба готувати валізи і завтра тікати, у нас немає, – запевнив Віталій Усик. – Продовжуємо працювати у звичному режимі. Щодо вимог законодавства, то голова облдержадміністрації складає свої повноваження при зміні прем’єр-міністра. Далі, при призначенні нового голови ОДА, складають повноваження заступники. Новий керівник уже вирішує, хто із заступників звільняється, а хто залишиться на посаді. Тож поки що працюють усі, а заяви за власним бажанням теж не написав жоден із керівників.

У зв’язку з можливим звільненням губернатора, кореспондент "МБ" вирішила з’ясувати, чим так приваблює посада голови ОДА і які важелі впливу – офіційні та неформальні – має очільник області. Відповідають експерти – заслужений юрист України Борис Руснак та політолог, кандидат історичних наук Ігор Мельничук.

ОДА має подвійну компетенцію

– Якими повноваженнями наділені облдержадміністрація і губернатор?
Ігор Мельничук: "Облдерж­адміністрація здійснює виконавчу владу на відповідній територіальній одиниці або області України. Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі, оскільки до сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні та інші ресурси. Іншими словами, в ОДА сконцентрована фактична державна міць на місцях. Очолює виконавчу державну владу на місцях голова облдержадміністрації. У нашому суспільстві є поняття "губернатор". Але жоден нормативно-правовий акт не визначає наявності губернатора. Офіційна назва – "голова обласної державної адміністрації". Основні завдання та нормативно-правові засади діяльності ОДА визначаються Конституцією України (статті 118 і 119), законом "Про місцеві державні адміністрації", а також низкою постанов Кабінету Міністрів. Є ще закон "Про місцеві органи влади", він є важливим у контексті відносин ОДА з обласними радами".

Борис Руснак: "Місцевий орган державної виконавчої влади – облдержадміністрація – орган загальної компетенції. Органами спеціальної компетенції є галузеві управління та підрозділи. Оскільки ОДА має загальну компетенцію, то вона має стосунок до вирішення
будь-яких питань, які належать до компетенції галузевих підрозділів виконавчої влади. Губернатор координує діяльність усіх керівників галузей, які є на території області. Він може впливати на ті підрозділи, які входять безпосередньо до структури ОДА, і на ті, які мають центральне підпорядкування. Губернатор погоджує призначення і звільнення з посади їхніх керівників. Крім того, в межах своїх повноважень він спрямовує діяльність районних державних адміністрацій та здійснює контроль за їхньою діяльністю. Голови РДА регулярно інформують про свою діяльність губернатора – звітують перед ним щорічно та на вимогу. Губернатор має право скасовувати розпорядження голів РДА, що суперечать чинному законодавству. Тобто він має багато важелів впливу на різні аспекти суспільного життя нашого краю.

Повноважень у губернатора досить багато. Особливістю державної влади України на місцевому рівні є те, що обласні ради як представницькі органи місцевого самоврядування не мають своїх виконавчих органів. Тому ОДА, крім своїх безпосередніх повноважень, виконує функції, делеговані обласною радою. Фактично ОДА – має подвійну компетенцію. З одного боку, це орган державної виконавчої влади, а з іншого – це виконавчі фінанси, житлово-комунальна сфера, охорона здоров’я, освіта, культура, наука, спорт, екологія, земельні ресурси, сільське господарство тощо. В області немає такої сфери життя, до якої не мала б причетності обласна державна адміністрація. Звідси й інтерес до посади губернатора, бо це дає важелі впливу".

І. М.: "Є сім основних функцій, які забезпечує ОДА на відповідних територіях. Насамперед – це виконання Конституції та законів України на території. Друге – забезпечення законності та правопорядку. Третє – виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а у місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин, до яких належить і наша область, програм національно-культурного розвитку. Це підготовка і виконання відповідних обласних бюджетів, звіт про виконання бюджетів і програм, взаємодія з органами місцевого самоврядування. І останній пункт – реалізація повноважень, наданих державою та делегованих відповідними радами".

Зловживання там, де матеріальний чи кадровий ресурс
– Оскільки повноважень багато, можливі й зловживання?

Б. Р.: "Зловживання трапляється там, де є матеріальний інтерес. Зловживають заради грошей або матеріальних ресурсів. Але, на жаль чи на щастя, немає жодного об’єкту нерухомості, який був би у віданні державної адміністрації. Тобто власником усього, що є на теренах області, є або держава в особі Кабінету Міністрів та центральних відомств або органи місцевого самоврядування, якщо йдеться про комунальну власність. У підпорядкуванні ОДА безпосередньо немає жодного підприємства. Якби були державні, так звані "казенні" підприємства, то оперативне керівництво ними міг би здійснювати голова обласної державної адміністрації через відповідні структури. Але таких підприємств на теренах області немає. Тому й немає сфери для зловживання. Обласна державна адміністрація в особі губернатора будує свої стосунки з установами, організаціями і підприємствами, які не підпорядковані ОДА, на засадах, передбачених чинним законодавством, а вони не містять передумов для зловживань. Губернатор і очолювана ним виконавча влада створює умови для розвитку бізнесу та підприємництва".

І.М.: "Посада губернатора акумулює практично всю виконавчу владу на місцях. Сама структура ОДА нагадує органи центральної влади – Кабінету Міністрів. Практично голова ОДА – це аналог прем’єр-міністра, тільки у конкретній області. У його повноваження входить формування усієї вертикалі виконавчої влади на місцях. Це стосується як самої структури ОДА (апарату ОДА), так і додаткових функцій. На теренах області є ще низка структур, які не перебувають у безпосередньому віданні ОДА. Це податкова адміністрація, управління МНС, управління СБУ тощо. Призначення на посаду керівників цих відомств здійснюється за погодженням із чинним головою ОДА. У цьому контексті посада губернатора є досить привабливою. Також існує низка галузевих підрозділів ОДА, які мають подвійне підпорядкування. З одного боку, вони підпорядковуються по вертикалі своїм галузевим відомствам, а з іншого – саме голові ОДА. У цьому контексті губернатор також має важелі впливу. Він може ставити питання перед відповідними органами про невідповідність тієї чи іншої особи отриманій посаді".

"Лісове господарство і культура – неспівставні для лобіювання"
– Тобто це і є неформальний вплив?

І. М.: "Так. На такі посади можуть призначати лояльних людей. Формально це не є зловживання посадою голови ОДА. Але враховуючи, що процеси лобіювання у нашій країні не настільки добре прописані у законодавстві, звичайно, є багато "прихованих" ходів, які можна використовувати саме у процесі призначення на ту чи іншу посаду".

– Виходить, що губернатор має можливість лобіювати певні інтереси?

Б. Р.: "Теоретично це можна припустити. Голова обласної адміністрації призначається і звільняється Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Дві найвищі державні інституції причетні до призначення чи звільнення голови ОДА. Це свідчить про його досить високий статус. Немає ще однієї такої посадової особи на теренах області, яку призначає Президент. Прокурора області призначає Генеральний прокурор, начальника управління МВС – Міністр внутрішніх справ, а начальника управління СБУ – Голова СБУ. І тільки главу ОДА – Глава держави. Він не лише може, але й зобов’язаний не стільки лобіювати інтереси бізнесу, скільки дбати про розвиток виробництва та про добробут населення області. А для цього слід сприяти бізнесу, який створює робочі місця і виробляє необхідну людям продукцію чи надає послуги. Тобто певне лобіювання є і повинно бути – через міністерства, уряд та президента – в інтересах мешканців області. Чи робитиме це губернатор вибірково, чи створюватиме однакові умови для всіх – ось тут можна шукати те, про що ви запитували. Але для цього у нас є правоохоронні органи, до компетенції яких належить контроль і нагляд за законністю у діяльності усіх, у тому числі керівників органів виконавчої влади".

І. М.: "Такий процес залежить від конкретної особи губернатора і відповідно до того завдання, яке він перед собою ставить. Якщо врахувати момент недосконалості людської природи, яка завжди шукає важелі впливу, то щоб мати з цієї посади якусь вигоду, лобіювання найбільше може стосуватися тих посад, які безпосередньо пов’язані з фінансами або матеріальними ресурсами. А також лобіювання тих посад, які мають зв’язок із кадровими питаннями. Наприклад, управління лісового господарства та управління культури – неспівставні сфери впливу. Також фінанси. Коли відбувається формування бюджету, важливим фактором є розподіл коштів – кому і скільки дати. Можна впливати, кому дати більше, а кому менше". 
Ольга Гнідан

Матеріальні блага губернатора
Згідно з декларацією про доходи голови Чернівецької ОДА Володимира Куліша за 2008 рік, опублікованої 14 квітня 2009 року на офіційному сайті облдержадміністрації, заробітна плата чиновника за рік становила 165 тисяч 409 гривень. Тобто щомісячно губернатор отримує приблизно 14 тисяч гривень.

Довідка

Голів місцевих державних адміністрацій призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Кабінету Міністрів.
Загалом голови ОДА під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом та Кабінетом Міністрів, а також підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Якщо недовіру голові ОДА висловлює 2/3 депутатів від складу обласної ради, Президент приймає рішення про відставку голови ОДА.