Без грошей ніяк: фінансова спроможність обласних центрів

Без грошей ніяк: фінансова спроможність обласних центрів

Автори: Олексій Півторак та Марія Очеретяна, журналісти Центру спільних дій

Уявіть, що у вас з’явилася можливість залишити рідну громаду й переїхати до іншої в межах України. На новому місці у вас будуть такі самі площа житла, заробітна плата й умови життя. Але де гарантії, що на новому місці так само, як удома, або навіть краще дбають про дороги, лікарні, школи й дитячі садки?

Гарантій, що на новому місці буде краще, дати не може ніхто. Але з відкриттям доступу до даних про діяльність влади і з реформою децентралізації в нашому розпорядженні опинилася велика кількість інформації. Вона дає можливість дистанційно скласти враження про справи і в державі, і в громадах. Уже кілька років Міністерство фінансів України розвиває портал Open Budget із даними про державний і місцеві бюджети. А завдяки сайтам Spending і Prozorro можна стежити за тим, на що витрачають кошти.

Одночасно з відкриттям даних з’являються й охочі їх використати чи перевірити. 2017 року було розроблено рейтинг "Прозорі міста", завдяки якому можна порівняти найбільші міста за відкритістю інформації про їхню діяльність. Десь тоді ж з’явився індекс легкості ведення бізнесу в регіонах. Цей рейтинг дає змогу порівнювати громади за легкістю відкриття підприємства й отримання всіх необхідних дозволів і процедур. Цей рейтинг розробили за зразком міжнародного рейтингу Doing Business. Але торік Світовий банк перестав оновлювати цей індекс. Це сталося після скандалу про махінації з даними на користь Китаю.

Експерт Інституту політичної освіти Тарас Случик звертає увагу на те, що індекси, які дають середню температуру по палаті, у нашому випадку — по області, не годяться для того, аби зрозуміти стан справ у громадах.

"У області може бути кілька промислових центрів, які сильно впливатимуть на рейтинг області. Ця інформація буде тільки викривлювати ваше сприйняття конкретної громади", — пояснює Тарас Случик.

Наче у відповідь на це зауваження виникають інші рейтинги. Наприклад, рейтинг легкості ведення бізнесу у найбільших містах України від українського Forbes. Він враховує дані місцевих управлінь статистики і місця громад у рейтингах інших організацій.

Рахувати гроші

Аналітично-адвокаційний Центр спільних дій запропонував ще один підхід, як оцінювати та порівнювати громади. У пригоді стануть дані про обсяги доходів місцевих бюджетів, а також про те, як ці кошти витрачають. Спираючись на ці дані, аналітики організації розробили рейтинг фінансової спроможності обласних центрів (див. рис.).



У межах дослідження аналізували бюджети громад за 2018–2020 роки та січень—вересень 2021-го. Їх оцінили за десятьма індикаторами. До уваги брали, зокрема, капітальні видатки (скільки грошей виділяють на ремонт доріг, закупівлю шкільних автобусів, газифікацію населених пунктів та інші потреби, важливі для розвитку громади); витрати на місцевих депутатів; частку бюджету, що виділяється суто на зарплати, тощо. З повним переліком індикаторів можна ознайомитися за посиланням.

За кожен із індикаторів громада отримала 0, 5 або 10 балів (низький, середній або високий рівень відповідно).

Лідером рейтингу з 2018 року залишається громада Дніпра, яка незмінно отримує максимальні 100 балів. Також 2021-го до трійки найспроможніших громад потрапили Київ і Львівська громада, які отримали від аналітиків 87,5 і 85 балів відповідно. Останні місця посіли Херсон, Краматорськ, Миколаїв і Сєвєродонецьк.

"Фінансова спроможність — це здатність органу місцевого самоврядування накопичувати достатню кількість грошей на те, щоб розв’язувати найбільш актуальні проблеми громади. І витрачати ці кошти відповідно до цілей, які ставить собі місцева влада. Тобто робити це з максимальною ефективністю: досягати найкращих результатів за найменш можливі кошти", — пояснює аналітик Центру спільних дій Костянтин Шокало.

У рейтингу вирішили проблему із тим, як порівнювати громади, які різняться не тільки за розмірами бюджетів, а й за кількістю населення. Марно порівнювати Київ із бюджетом у 68 млрд грн із будь-якою із сільських громад, у якій проживають кілька тисяч осіб, а скарбниця ледь сягає кількох мільйонів гривень. Через це у Центрі спільних дій рекомендують ділити доходи і видатки громади на кількість її жителів або порівнювати відсоткові співвідношення видатків чи доходів до всього бюджетного пирога.
"У першому випадку дані свідчать про тягар тієї чи іншої сфери для платників податків, а у другому — про пріоритетність сфери у структурі бюджету громади", — зазначає аналітик.

Бюджети великих і малих громад є самодостатніми, і вони мусять викручуватися із тими ресурсами, які в них є. Щоправда, держава не кидає напризволяще незаможні громади. Міністерство фінансів розробило механізм реверсної дотації. Він вмикається, коли громадам не вистачає власних податків, щоб утримувати комунальні заклади.

"Якщо показник податкоспроможності у громаді є нижчим, ніж середній по Україні, їй потрібно допомагати, тому що своїми силами вона не зможе утримувати школи, лікарні і заклади культури у громаді. Якщо ж показник вищий, це означає, що громади можуть допомагати іншим. Це цілком нормально. Так держава забезпечує рівність і справедливість бюджетної системи на місцях", — каже Костянтин Шокало.

Зрештою, обов’язки громад після децентралізації лише зростають. Відповідно, коштів завжди бракує. Крім того, громади не застраховані від того, що держава одного дня захоче перекласти на них ще трохи обов’язків. Чого варта остання новація, коли громадам пообіцяли збільшити на 4% відрахування податку на доходи фізичних осіб в обмін на компенсацію частини вартості газу для всіх жителів своїх громад у нинішньому опалювальному сезоні.

"А це загальний фонд бюджету. І ось раптово під опалювальний сезон витрати на теплоносій зросли. Ви планували, що газ буде за однією ціною, і тут вона зросла. І все, ваш бюджет на капітальні витрати закінчився", — пояснює Тарас Случик.

На жаль, це не теоретичні перестороги експертів. За словами директора департаменту у справах засобів масової інформації та зв’язків із громадськістю Херсонської міськради Гаяне Оганесян, 2022 року на енергоносії доведеться витратити вдвічі більше, ніж 2021-го. У грошах це додаткові 150 млн грн.

Тим не менш експерти сходяться на тому, що, попри всі труднощі, фінанси громад можна і варто порівнювати між собою. Головна проблема співставлення в тому, що в бюджетах громад можуть по-різному записувати одні й ті ж категорії доходів і видатків. Ще більше ускладнює ситуацію те, що, крім доходів від податків і зборів чи дотацій від держави, громади можуть мати кредити. Вони, з одного боку, дають можливість громаді швидше розвиватися. Та погашення кредитів теж лягає на бюджети розвитку, і замість будівництва або ремонту доріг, дитсадків і шкіл велика частка доходів громади може йти на сплату боргів.

Обчислити невидиме

Є кілька способів перевірити стан справ у громадах з допомогою непрямих показників. Наприклад, Тарас Случик рекомендує простежити, як змінюється кількість жителів громад.

"Якщо люди переїжджають в якийсь обласний центр, а з якогось виїжджають, значить, у першого облцентру — кращий потенціал для розвитку", — запевняє експерт.

Підсилити враження про привабливість громади для проживання і ведення бізнесу можуть дані про інвестиції. Та, на жаль, Державне управління статистики і його регіональні відділення не публікують таких даних за громадами. І деталізація цих даних вичерпується на обласних центрах і колишніх містах обласного значення. Відповідно, треба шукати непрямі способи перевірки інвестиційної привабливості громади.

"Теоретично це можуть бути здані квадратні метри житла чи офісних приміщень на одного жителя. Ці показники можуть підтвердити наявність інвестицій у громаду", — стверджує Тарас Случик.

Також, каже експерт, можна відійти ще на крок від фінансів і матеріальних показників і спробувати переглянути опитування про те, наскільки у громадах задоволені діяльністю чиновників. Такі опитування час від часу публікують соціологічні інститути на замовлення українських чи міжнародних організацій. Але ці дані, як правило, мають той самий недолік, що і офіційна статистика, — інформація вичерпується на найбільших громадах.

Експерти сходяться й на тому, що важливо дослідити пріоритети громади. Їх ілюструють місцеві цільові програми, які приймають місцеві ради. З ними у більшості випадків можна ознайомитися на офіційних сайтах громад. Щоправда, ці програми можуть називатися і виглядати по-різному, адже немає єдиних стандартів до їхнього оформлення і звітування про виконання. Але вони є цінним джерелом інформації про місцеві стратегії та політики.

"Цільові програми свідчать про підходи до витрачання грошей: на точкові покращення, щоб виграти вибори, чи на стратегічний розвиток. Різкі повороти від одного до іншого лише перекреслюють увесь попередній розвиток", — наголошує Костянтин Шокало.

Крім того, всі партії, які працюють у місцевих радах, мають власні політичні програми. У цих документах розповідається про те, як політичні сили бачать розвиток громад і країни. Ці програми, як правило, розміщено на сайтах місцевих осередків партій. Але у поле зору пересічних виборців партійні програми потрапляють перед виборами. Політичні сили передають їх разом із списками кандидатів у виборчі комісії, де вони зберігаються багато років. І в ідеальному світі виборці із громад мають голосувати за партії та кандидатів, чиї пріоритети відповідають їхнім поглядам.

Підсумовуючи, можемо зазначити, що зараз є доступ до великої кількості даних. Виходячи з публічної інформації, можна оцінювати стан справ у громадах і порівнювати ці громади між собою. Рейтинги й оцінки, які базуються на відкритих даних, дають можливість вловлювати тенденції про те, як змінюється стан справ у різних громадах. Загалом завдяки децентралізації доходи громад зростають. Але, хоч як парадоксально, разом із ними не зростають поточні витрати. Проте збільшуються видатки на капітальне будівництво. І це може свідчити про те, що громади використовують додаткові надходження на покращення інфраструктури. Відповідно, існують усі шанси, що з часом кожна громада ставатиме дедалі заможнішою і респектабельнішою. І є надія, що коли ви переїдете, озброєні публічною інформацією, у нову громаду, яка припала до душі, там усе буде ще краще, ніж можна уявити за доступними даними.

Оригінал опубліковано на "ZN.UA"