#Укрдерждовгобуд: чому влада одного — не найкращий варіант для України?

Автори: Марія Очеретяна, Олег Савичук

За 30 років відновленої незалежності Україна змінила не лише шістьох президентів, але й шукала оптимальну для себе форму правління. Однак поки що так і не знайшла: ніби за завбачливо написаним сценарієм, всі очільники держави захоплювали якнайбільше влади, доки не доходили до авторитаризму. Здавалося б, громадянам час уже вивчити цей урок і перейти до наступного. Але досі чимало із них сподіваються на прихід "хорошого" правителя.

Адже тільки кожен п’ятий думає, що Україні варто відмовитися від президента і стати парламентською республікою. Утім, кожен другий українець вважає, що неконституційні рішення влади, джерелом яких здебільшого були українські президенти, – головна загроза нашій демократії на найближчі три роки. Про це свідчать дані соціологічного дослідження "Як українці розуміють та оцінюють систему влади", яке провела дослідницька агенція "Info Sapiens" на замовлення Центру спільних дій.

Але що означають ці цифри? Як добре українці розуміють, що відбувається у державі? А головне, куди нас це може привести? Подивимось уважніше на зібрані дані та спробуємо знайти відповіді там.

Страх перед парламентською кризою

41,2% опитаних українців вважають найбільшою загрозою демократії потенційну парламентську кризу, зокрема те, що парламент не ухвалюватиме рішень. І такі побоювання – не безпідставні для суспільства, яке упродовж останніх 30 років спостерігало за чварами у Верховній Раді.

Наприклад, у 2006 році на виборах до парламенту перемогла "помаранчева коаліція": Блок Юлії Тимошенко, "Наша Україна" президента Віктора Ющенка та соціалісти під керівництвом Олександра Мороза. За домовленістю крісло прем’єра тоді мало дістатися політсилі, яка набере найбільше голосів. Нею став БЮТ. Крісло спікера мав отримати Олександр Мороз, але колеги по революції домовленостей не дотримались. Через це соціалісти залишили помаранчевих та об’єдналися з "Партією регіонів" Віктора Януковича і комуністами Петра Симоненка.

Той парламент проіснував недовго — лише пів року, але навіть цих кількох місяців вистачило, щоб практики "договорняку" в Раді увійшли в аннали історії. Тотальна недовіра між політсилами і всередині них самих, пакетні голосування "ви нам – ми вам" й плата за голосування стали звичною темою для новин. На другий план відійшла суть самих рішень – тобто сама державна політика. Страждали від цього, в першу чергу, громадяни, інтереси яких мали відстоювати народні обранці у стінах найбільшого та найважливішого представницького органу.

Страх того, що парламент не ухвалюватиме рішення, також можна пояснити роботою восьмого скликання Ради. Попри те, що Блок Петра Порошенка та Народний Фронт сформували коаліцію, нардепам часто бракувало голосів, щоб ухвалювати закони. Буденною справою для спікера Андрія Парубія стали десятки переголосувань одного й того ж проєкту. Наприклад, за Виборчий кодекс нардепи проголосували із сімнадцятої спроби.

Робота парламенту викликає багато питань і зараз. Попри те, що в серпні 2019-го президент Володимир Зеленський своїм іменем привів у Верховну раду монобільшість із 254 нардепів, вже в березні 2020-го у фракції "Слуга Народу", яка виконує функції коаліції, з’явилися проблеми зі спроможністю до планомірної системної роботи. Того місяця від представників монобільшості законопроєкти набирали в середньому 217 голосів із 226 необхідних. Річ у тім, що ця політсила не сформувалася органічно через тривале внутрішньо-партійне будівництво та внутрішньо-партійну боротьбу. У створеній під вибори партії бракувало людей і тому її ряди партійні лідери заповнили випадковими персонажами, які однаково далекі від політики та державного управління.

Хоча в такий спосіб президент Володимир Зеленський виконав черговий запит українського суспільства на нові обличчя. Тоді в парламенті опинилась велика кількість людей без досвіду, навичок і необхідних знань. Некомпетентність новообраних нардепів варто множити на проблеми державної системи, які нікуди не поділися. У результаті отримуємо парламент дев’ятого скликання, який має суттєві проблеми з незалежністю та ефективністю.

Монобільшість могла ефективно ухвалювати рішення та досить оперативно надавати законодавче забезпечення реформам. Але політсила президента, очевидно, не мала плану дій, а самі депутати фракції "Слуга народу" так і не стали монолітною силою: часто позиції окремих "слуг народу" суперечать публічній позиції президента та партії. Наприклад, Євгеній Шевченко не приховує свого захоплення самопроголошеним білоруським президентом Лукашенком, тоді як Україна не визнає результатів сфальсифікованих виборів. Або Юрій Камельчук на міжнародній платформі від імені держави висловлює антивакцинаторський морок, тоді як уряд закликає громадян вакцинуватися та дотримуватися карантинних заходів безпеки.

Або ж згадаймо поправковий спам до "антиколомойського закону", ухвалення якого було однією з вимог Міжнародного валютного фонду для укладання нової угоди. До законопроєкту подали 16 тис. поправок: 6 тис. із них – Антон Поляков, майже 2 тис. – Дмитро Чорний, по 1,5 тис. – Олег Дунда і Сергій Демченко. Усіх цих народних обранців об’єднує одне: вони пройшли до парламенту під вивіскою партії "Слуга народу".

Також українці схильні не довіряти Верховній Раді, бо рідко бачать позитивні новини про її роботу. Найчастіше нардепи з’являються в нашому інформаційному просторі як одіозні персони, які влаштовують бійки, захоплюють трибуну, блокують роботу Ради та затримують ухвалення законопроєктів (при тому, що насправді тривала робота над законами – це нормально). Натомість, важливі реформи, за якими стоїть парламент, у ЗМІ зазвичай фігурують як особисті перемоги президента. Так, наприклад, зараз відбувається із судовою реформою. У ЗМІ про неї часто згадують, як про "судову реформу Зеленського", а ОП періодично повідомляє, що Зеленський контролює її втілення.

Влада порушує Конституцію

Парламентська криза – не єдиний страх українців. 47,9% респондентів бояться ухвалення владою неконституційних рішень. При цьому, люди із вищою освітою частіше мають такі побоювання: серед громадян із базовою освітою таких 34,8%, а з вищою – 52,7%.

Порушення Конституції справді є проблемою української публічної політики. Цим грішили всі українські президенти.

Леонід Кучма зловживав своєю владою, використовуючи всі можливі інструменти для впровадження своїх рішень. Його правління ознаменувалося низкою політичних смертей, зокрема журналіста Георгія Гонгадзе, політика В’ячеслава Чорновола, бізнесмена Євгена Щербаня, банкіра Вадима Гетьмана, міністра внутрішніх справ Юрія Кравченка. У 2003-му Глава держави востаннє намагався обійти Основний Закон. Він хотів втретє стати президентом: мовляв, за першої каденції Конституції ще не було, тож цей термін не рахується. І Конституційний суд йому це дозволив, однак Кучма вирішив не випробовувати терпіння українців іще раз.

За Віктора Ющенка повноваження президента обмежили новою редакцією Конституції. Але відсутність повноважень не завадила йому у 2007-му порушити Основний закон та звільнити суддів Конституційного суду Сюзанну Станік, Володимира Іващенка та Валерія Пшеничного, а також генпрокурора Святослава Піскуна. У подальшому, деякі з них поновились на посадах і отримали компенсації за рахунок державного бюджету.

Не приховував своєї любові до зловживань і Віктор Янукович, який повернув собі повноваження Кучми й робив усе, щоб встановити в Україні авторитарне правління. Це вилилося у силовий розгін Євромайдану, тривалі протести та розстріли українців "беркутівцями".

Петро Порошенко так само не зміг боротись із бажанням сконцентрувати у своїх руках якомога більше влади. Він зберіг контроль над держрегуляторами, призначав керівників Держбюро розслідувань та Національного антикорупційного бюро. Так він міг усупереч Конституції побудувати альтернативну виконавчу владу із собою на чолі.

Не соромиться порушувати Конституцію та перевищувати свої повноваження чинний президент Володимир Зеленський. За його каденції центр ухвалення рішень остаточно перейшов із Грушевського на Банкову. Про це свідчить зокрема те, в який спосіб звільнявся прем’єр Олексій Гончарук: він подав заяву про відставку не парламенту, а Президенту.

Чинний Глава держави нівелює роль судової влади, коли своїми указами звільняє суддів Конституційного суду Олександра Тупицького та Олександра Касмініна. Суперечать Конституції і накладання санкцій на власних громадян, постановка завдань уряду та проведення співбесід із міністрами.

Усе це – лише неповний перелік випадків, коли президенти порушували Основний Закон своїми рішеннями. Верховна Рада має значно менше можливостей це робити. Парламентарі можуть ухвалити неконституційний закон, але Конституція дозволяє президенту його ветувати. А також у парламенті завжди знайдеться хтось, хто не погодиться із відверто неконституційним та узурпаторським рішенням, що принаймні зробить процес публічним. Наприклад, за "закони 16 січня", які порушували права людини й надавали владі більше можливостей карати учасників протестів, у 2014-му голосували із грубим порушенням парламентської процедури. І попри те, що закони нібито ухвалили, фактично їх ніхто не виконував.

Колективно порушувати Конституцію не так просто, як і узурпувати владу. Якщо хтось і може це робити, то це, ймовірніше, президент, бо він – один. І притягнути його до відповідальності – дуже складно – через практично незастосовну процедуру імпічменту.

Парламенту узурпувати владу значно складніше, оскільки для цього потрібна безумовна єдність – щонайменше 300 депутатів із 450. Цього досягти дуже складно, особливо коли парламент складається з 450 наших співгромадян. До того ж, система стримувань і противаг працює щодо цього органу влади значно ефективніше.

Влада президента vs парламентаризм

Концентрація влади в руках Президентів призводить до сумної циклічності: глави держави переходять певну авторитарну межу, що провокує стрімку загальнонаціональну реакцію.

Але якщо Помаранчева революція була відносно мирною, то ціна Революції Гідності стала значно вищою. Наступні революції, ймовірно, будуть ще радикальнішими і за формою, і за вимогами.

Очевидним стає те, що концентрація влади у руках однієї людини для українського суспільства – не найкращий варіант. І попри це, 28,2% опитаних українців готові залишити той розподіл влад, який зараз існує, а 25,2% хочуть посилити президента.

Натомість 18,8% респондентів підтримують парламентську форму правління. Найбільше такі настрої висловлюють у Києві та центральних областях, особливо у великих містах.

Дослідження також показує, що із віком громадяни більше схильні рухатись в бік колегіальних рішень. У категорії 50-59 років 27,3% опитаних готові до переходу до парламентської республіки. Окрім того, тенденцію щодо ставлення до парламентаризму можна прослідкувати і щодо освіти: чим вищий рівень освіти – тим більша прихильність до парламентської республіки.

То як сталось так, що в українській структурі влади з’явився президент? Адже у незалежність Україна увійшла як суто парламентська республіка: Конституція УРСР не містила навіть згадок про президента. Для того, щоб запровадити цю посаду, нардепи внесли відповідні зміни до діючої тоді Конституції Української РСР.

Із появою інституту президента Україна отримала умови для постійної боротьби за владу між парламентом та главою держави. Наслідками цієї боротьби стали Конституційний договір, який передбачав президентську республіку, та Конституція України 1996 року, згідно з якою президент залишав за собою величезні важелі впливу на виконавчу владу.

Ситуація дещо змінилася після Помаранчевої революції, яка призвела до зміни Конституції та зменшення ролі президента у виконавчій владі. Але неформально президент залишається першою особою в державі і має величезний вплив на прем’єра. Через це Кабмін, який має бути під контролем народних депутатів, де-факто залежний від президента, а тому лояльний до нього. Це провокує конфлікти головних органів виконавчої та законодавчої влади і чергові політичні кризи.

Але чому значна частина українців досі тримається за інститут президента, як за чарівну паличку, хоч і розуміє, що він часто перевищує свої повноваження? Із якісної частини дослідження (обговорення питань у фокус-групах) стає зрозуміло, що частина суспільства не довіряє парламенту. Українці бояться, що перехід до парламентської моделі посилить вплив олігархів, призведе до розколу у Верховній Раді та навіть спричинить втрату державності. Дехто ж просто не вірить, що зміна системи влади справді може допомогти. Мовляв, політикам і посадовцям бракує добросовісності та відповідальності.

Що це для нас означає?

Насправді є хороші новини. Більшість громадян добре бачать загрози, з якими стикається українська демократія, хоча поки що не розуміють, від яких органів влади вони надходять. В інформаційному просторі народні депутати фігурують в негативному контексті: як люди, які затягують ухвалення важливих рішень та періодично влаштовують у стінах парламенту шапіто. Хоча насправді найбільше загроз для демократії створюють не народні обранці, а президент.

Також українці починають замислюватися над парламентською формою правління, однак поки побоюються її через брак такого досвіду. Громадян лякає картина держави, у якій не можна буде покласти всю відповідальність на одну особу. Президент здається громадянам месією, який може навести лад в країні швидко і просто: одним указом подолати всю корупцію, посадити злочинців, знизити рахунки за комуналку, а після того "подзвонити Баканову з приводу чергового чорта". Водночас українці розуміють усі ризики й не хочуть повторити досвід із Леонідом Кучмою, Віктором Януковичем чи президентами наших східних та північних сусідів.

Щоб парламентаризм не здавався українцям "страшним звіром", у суспільстві потрібно починати дискусію щодо оптимальної форми правління, яка створюватиме якнайменше ризиків узурпації влади. Якщо ми не зробимо цього зараз, то вчергове будемо проходити зачарованим колом: обирати гетьмана із сильною рукою, а тоді влаштовувати нову революцію, щоб його позбутися.